I Garanti per le Vittime di reati – di Mario Pavone

Negli ultimi anni l’Unione europea ha emanato una serie di provvedimenti normativi, alcuni vincolanti per i Paesi membri, come la Direttiva 2004/80/CE sull’indennizzo alle Vittime di reati o quella 2012/29/UE, sui loro diritti minimi, obbligandoli ad adeguarsi alla moderna concezione del reato, inteso come violazione dei diritti individuali delle vittime, oltre che come fatto social mente dannoso, e ad intervenire, conseguentemente, a favore delle stesse, a prescindere dalla loro nazionalità di appartenenza.

In Italia il legislatore, pur conformandosi alla volontà comunitaria, ha proceduto quasi sempre in maniera disorganica e poco attenta, muovendosi per lo più settorialmente e limitatamente ad alcune tipologie di vittime.

In conseguenza, a parte la frammentarietà delle leggi emanate, il nostro quadro normativo di tutela delle vittime di reato appare attualmente ancora abbastanza lontano dagli standard stabiliti in ambito europeo, specialmente sotto l’aspetto dell’effettiva garanzia dei loro diritti, prima durante e dopo il processo penale.

Sul punto la Corte di Giustizia dell’Unione europea è intervenuta a più riprese contro il nostro Paese, sia dichiarandolo inadempiente in relazione al sistema d’indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti (v.Corte UE, sent. 11 ottobre 2016),sia sanzionandolo per avere riconosciuto l’indennizzo alle sole vittime degli Stati transfrontalieri e non anche a quelle residenti in Italia, sia sentenziando che l’importo dell’indennizzo disposto con legge n. 122/2016 e consequenziale D.M. 31 agosto 2017,pur non dovendo corrispondere ad un equo ristoro integrale dei danni, non può e non deve essere puramente simbolico (Corte UE, sentenza 16 luglio 2020).

La Commissione europea, in base della considerazione che le vittime di reato sono ancora impossibilitate a far valere pienamente i loro diritti, a causa di un incompleto recepimento e/o di un’errata attuazione, nei singoli ordinamenti giuridici nazionali, del complesso normativo adottato dall’Unione europea, ha delineato una strategia per rafforzare i diritti delle vittime.

Infatti, con il documento intitolato “Per una nuova strategia dell’UE in materia di diritti delle vittime 2020/2025 – For a new EU victims’rights strategy 2020/25”, la Commissione ha definito le azioni che dovranno essere realizzate negli anni 2020/2025, incentrandole principalmente sulle seguenti cinque priorità:

1. Garantire una comunicazione efficace con le vittime e un ambiente sicuro affinché le vittime possano denunciare i reati;
2. Migliorare la protezione e l’assistenza delle vittime più vulnerabili;
3. Agevolare l’accesso delle vittime al risarcimento;
4. Rafforzare la cooperazione e il coordinamento tra tutti i soggetti competenti in materia di diritti delle vittime;

5.Rafforzare la dimensione internazionale dei diritti delle vittime.

Pur continuando a verificare, nel frattempo, l’efficacia delle normative comunitarie nei singoli Paesi e le eventuali lacune, la Commissione si era data comunque una scadenza, individuando nell’anno 2022 entro cui dovrà valutarsi la necessità di intervenire con nuove proposte legislative finalizzate a rafforzare ulteriormente i diritti delle vittime.

Inoltre, è stato ritenuto opportuno che si procedesse a costituzionalizzare, al pari delle garanzie riconosciute ai presunti autori di reato, anche l’antagonista diritto delle vittime di essere tutelate, in modo che la legislazione in materia possa avvenire sempre ponderatamente, sistematica mente ed organicamente così contemperando le esigenze dei rei con gli interessi degli offesi e/o danneggiati.

In effetti, la Costituzione italiana, attualmente, non contiene alcun riferimento espresso alla tutela delle vittime di reato, sebbene i principi del “giusto processo” ex art. 111 Cost. siano stati inserite soltanto nel 1999.

Le proposte di modifica hanno, di recente , ricevuto nuovo impulso in Senato che ha approvato lo scorso dicembre un Testo Unificato che attende la definitiva approvazione da parte del Parlamento con la seguente modifica : “La legge garantisce i diritti e le facoltà delle Vittime di reato”

Attualmente, quindi, non esistendo alcuna disposizione che ponga su un piano costituzionalmente paritario le vittime e gli autori di reato, il riconoscimento costituzionale dei diritti e degli interessi delle prime è implicitamente tratto dai principi di uguaglianza, dignità e solidarietà sociale sanciti negli artt. 2 e 3 Cost.

In attuazione di detti principi costituzionali sarebbe opportuno perciò che lo Stato provvedesse a rafforzare i diritti delle vittime di reato, secondo quanto indicato nel succitato atto della  “Strategia UE in materia di diritti delle vittime negli anni 2020/2025, garantendo innanzitutto, a qualunque cittadino europeo leso da un reato, la possibilità di rivolgersi in maniera del tutto gratuita ad una figura neutrale che abbia il compito di tutelarlo ed informarlo sui suoi diritti.

Spesso, infatti, chi ha subito un danno fisico oppure perdite economiche causati direttamente da un reato ignora o non conosce pienamente i propri diritti, né i servizi di assistenza e di protezione predisposti per le vittime di reato, soprattutto se ha difficoltà a ricorrere ad un legale.

Il Garante Nazionale e le use competenze

Di qui la necessità di istituire per legge un Garante Nazionale avente la precipua funzione di assicurare la piena attuazione dei diritti e degli interessi di qualunque vittima di qualsiasi nazionalità e residenza e indipendentemente dal tipo di reato e dal luogo ove è stato commesso, sulla base di quanto previsto dalla direttiva UE 2012/29/UE.

Più esattamente, il Garante dovrebbe accompagnare chi è stato leso da un atto di criminalità lungo tutto il percorso che va dal momento della commissione del reato fino alla completa soddisfazione del torto subito, promuovendo, garantendo e vigilando sulla piena attuazione dei diritti e degli interessi delle vittime, non solo di quelli intenzionali violenti, come prevedono alcune proposte di legge.

Inoltre, il Garante Nazionale dovrebbe occuparsi di qualsiasi vittima, italiana o straniera, residente in Italia o in un altro Stato comunitario, senza considerare la Regione d’Italia o lo Stato dell’Unione europea in cui sia stato commesso il reato e ciò a differenza dei Garanti regionali, che, sulla base delle singole leggi regionali istitutive della figura, si occupano esclusivamente delle vittime residenti nella Regione di competenza, come invece è accaduto negli ultimi tempi..

In sostanza, il Garante Nazionale deve essere l’Organo deputato ad avvicinare le vittime di reato alle istituzioni affinché le prime possano riacquistare fiducia nelle stesse e le seconde credibilità e autorevolezza agli occhi dei Cittadini

Fatta questa rilevante premessa, alla base della necessità della istituzione del Garante Nazionale per le Vittime di Reato, sarebbe necessario garantire al cittadino vittima di reato la possibilità di rivolgersi in maniera del tutto gratuita ad una figura neutrale di riferimento avente il compito di tutelarlo ed informarlo sui propri diritti.

Il Garante Nazionale delle vittime di reato deve avere per legge la specifica funzione di promuovere la piena attuazione dei diritti e degli interessi di questa categoria di persone, a prescindere dal tipo di reato, dalla nazionalità e dalla residenza della vittima e del luogo del commesso reato, sulla base di quanto previsto dalla direttiva 2012/29/UE.

Con l’istituzione del Garante Nazionale delle vittime di reato, lo Stato italiano si fa carico di promuovere, garantire e vigilare sulla piena attuazione dei diritti e degli interessi dei cittadini europei vittime di qualsiasi reato (non solo di quelli intenzionali violenti, come prevedono alcune proposte di legge) e quindi di qualsiasi vittima, italiana o straniera, residente in Italia o in un altro Stato comunitario, in qualunque regione d’Italia o in qualsiasi Stato dell’Unione europea sia avvenuto il reato (a differenza dei Garanti regionali, che si occupano esclusivamente delle vittime residenti nella regione di competenza).

Per questo, presso il Garante, sarebbe indispensabile prevedere anche un servizio di interpretariato e traduzioni e vari gruppi di esperti per il supporto e la tutela delle vittime.

Il Garante Nazionale accompagna le vittime di reato lungo tutto il percorso che va dalla commissione del reato fino alla completa soddisfazione del torto subito e come tale, esso costituisce un Organo imparziale, autonomo e indipendente da qualsiasi potere e con sede sua propria, neutrale, al quale qualsiasi  vittima si può rivolgere in maniera informale per ottenere informazioni e chiarimenti sul suo ruolo, sui suoi diritti e sulle possibili azioni esperibili a tutela dei propri interessi, sia prima e a prescindere da qualsiasi azione giudiziaria nei confronti del presunto autore del reato, sia durante e dopo il processo.

Al Garante devono essere comunicati tutti i nominativi e i recapiti delle vittime, in modo da dargli la possibilità di informarle sulla possibilità di rivolgersi a lui per ottenere tutte le informazioni di loro interesse.

Agisce in rete, in sinergia e in rapporto di reciproca collaborazione con il Ministero di Giustizia e tutti gli uffici territoriali (giudiziari, servizi sociali ecc.) , con il Ministero dell’Interno e tutti gli uffici periferici (prefetture), con le Forze dell’Ordine, con il ministero della Salute e con quello delle Politiche sociali, nonché con tutti gli organismi degli Stati comunitari preposti alla tutela delle vittime di reato.

Si avvale altresì della collaborazione degli enti pubblici territoriali, delle istituzioni scolastiche, del Garante della Privacy, degli Ordini degli Avvocati, dei Giornalisti e degli Psicologi e di qualsiasi altro ente che si occupa dell’assistenza e della tutela delle vittime e può chiedere chiarimenti o segnalare eventuali violazioni alle Autorità competenti.

Evidenzia lacune legislative e carenze del sistema che necessitano di interventi legislativi ed operativi.

Interviene per assicurare a qualunque vittima la conoscenza degli atti amministrativi e giudiziari che la riguardano e il rispetto delle procedure e dei termini di definizione delle stesse.

Il garante dovrebbe intervenire in tutti i casi in cui i diritti delle vittime dei reati siano mortificati (es. situazioni di disparità di trattamento, discriminazioni, mancato accesso alle informazioni, inaccessibilità dei luoghi in cui si svolgono procedimenti penali se la vittima è disabile, esposizione pubblica delle vittime di terrorismo, vittimizzazione secondaria e ripetuta, intimidazioni, ritorsioni ecc.)

Presso la sua sede è istituito un Osservatorio con il compito di censire e mappare tutte le strutture di assistenza e sostegno alle vittime di reato, pubbliche e private, esistenti sul territorio, e i loro livelli di qualità, in modo da segnalare agli organi di competenza eventuali carenze e disuguaglianze territoriali, sollecitandone i necessari interventi.

Il Garante ha anche il compito di indirizzare a dette strutture le vittime, anche straniere, che gliene facessero eventualmente richiesta o di segnalare a dette strutture eventuali vittime bisognose di assistenza specialistica.

Inoltre, atteso che la direttiva del 2012 (art. 12, comma 1, lettera a) prevede la possibilità di ricorrere alla mediazione penale e ad altri strumenti di giustizia riparativa (n.b.: non ancora individuati!) solo se vi sia un interesse per la vittima, il Garante va configurato anche come organo di promozione della mediazione penale dalla parte della vittima, cioè l’organo che assume l’iniziativa di attivarla per conto e nell’interesse della vittima,

A tal fine promuove la formazione e l’aggiornamento di tutti gli operatori che interagiscono con le vittime di reato, concrete o potenziali.

Infine il Garante deve avere il compito

a)di ricevere le comunicazioni ex officio e le notificazioni che, in via teorica, andrebbero fatte mediante pubblici annunci (in sostanza, quando vi è un numero considerevole di parti offese o quando gli offesi siano in parte ignoti)

b)di agire, anche giudizialmente, nell’interesse e per conto della vittima incapace, priva di rappresentante o in caso di eventuali conflitti d’interesse tra la vittima e il suo rappresentante

Sta di fatto che,in generale,la figura del Garante delle Vittime, Nazionale o Regionale, non ha ancora ricevuto alcun rilievo mentre particolare rilievo ha assunto la diversa figura del Garante dei detenuti poiché è molto più raro che si parli di altri organi posti a difesa e sostegno delle persone che i delitti li subiscono.

infatti, mentre i Garanti delle persone private della libertà sono numerosi e presenti a vario livello territoriale (Stato, Regioni, Province e Comuni) non si può dire altrettanto per quelli delle Vittime di reato.

2. Le funzioni dei Garanti Regionali

Va sottolineato che, al momento, la figura del Garante risulta disciplinata solo da alcune Leggi Regionali; benché le Regioni non possano legiferare in materia penale e, dunque, possono istituire soltanto organi con compiti complementari rispetto a quelle degli organi statali.

Tuttavia, il Garante regionale ha acquisito negli ultimi anni una maggiore importanza nell’ordinamento giuridico italiano nonostante i limiti innanzi esposti..

Il Garante Regionale, pur non disponendo di poteri autoritativi, risulta titolare di un variegato elenco di funzioni.

a. Innanzi tutto, presta assistenza, pronta e gratuita, direttamente ai singoli individui, in particolare quelli più vulnerabili, che hanno subito un reato; come, ad esempio, per ricevere informazioni specifiche oppure alla partecipazione a eventuali procedimenti amministrativi, utili per far conoscere atti di diretto interesse della vittima.

Inoltre, può fornire a quest’ultima informazioni su tempi, modi e luoghi relativi alla presentazione della denuncia o della querela, sulle forme di assistenza disponibili (psicologica, sanitaria, socio-assistenziale, economica e legale) e sugli organismi a cui rivolgersi per ottenerle, con particolare riferimento a quelle previste dalla legislazione regionale.

b. In secondo luogo, può influire su aspetti di tipo organizzativo, ad esempio, interagendo con le strutture regionali «per garantire l’accesso efficace delle vittime di reato a trattamenti assistenziali e psicologici», oppure realizzando mappature di tutti i servizi presenti sul territorio regionale nonché proponendo alle amministrazioni competenti misure per migliorare la funzionalità della loro attività.

Inoltre, può promuovere attività informative sul territorio, tramite i servizi sociali dei comuni e le associazioni che tutelano le vittime di reato, al fine di diffondere conoscenza sui doveri e i diritti e sviluppare politiche di prevenzione a tutela delle persone più esposte al rischio di attività criminose.

c. In terzo luogo, il Garante dispone di un vasto potere di effettuare segnalazioni alle autorità di volta in volta competenti, come, ad esempio, nel caso di condotte omissive da parte degli organi preposti a fornire servizi alle vittime oppure nell’ipotesi di atti, commenti o atteggiamenti offensivi e lesivi della dignità della persona, nonché in situazioni accertate di violazione dei diritti di quanti hanno subito un reato e casi in cui le misure adottate non sono adeguate alla loro tutela.

d. Infine, gli sono riconosciuti compiti di collaborazione (ad esempio, con il Garante della privacy in materia di dati personali e sensibili) o di promozione di intese (ad esempio, con le istituzioni statali per coinvolgere anche gli operatori delle Forze dell’ordine in attività di formazione).

Il nuovo Garante calabrese: e la sua indipendenza.

E’ utile prendere spunto dalle  competenze attribuite al Garante dalla Regione Calabria   per la tutela dei diritti delle persone che si sono trovate a subire reati.

La Regione, con la legge n. 10 del 2023, ha istituito un organo di garanzia posto in posizione di indipendenza dal potere politico.

Infatti, ai sensi dell’art. 1, co. 2, il Garante «nell’esercizio delle proprie funzioni, non è sottoposto ad alcuna forma di controllo gerarchico o funzionale».

In questa ottica gli è riconosciuta «piena autonomia organizzativa e amministrativa», così da assicurargli la possibilità di svolgere la propria attività in maniera imparziale «e con indipendenza di giudizio e di valutazione».

Allo scopo di rendere effettiva questa previsione di carattere generale, l’art. 4 stabilisce che il Garante sia «eletto dal Consiglio regionale … a maggioranza dei due terzi».

Si tratta di una regola tipicamente utilizzata per evitare che la scelta del titolare dell’organo sia rimessa alla sola maggioranza politica del momento.

I Garanti delle altre Regioni.

La Calabria non è la sola Regione ad avere istituito un organo di garanzia con competenza specifica ed esclusiva in favore delle persone offese da reati: in altre parti d’Italia, infatti, si è già da tempo provveduto in tal senso.

Si pensi, ad esempio, alla Liguria, che con legge regionale n. 11 del 2020 – poi ritoccata nel 2021 – ha disciplinato il proprio Garante.

Simile a quello della Regione rivierasca era il caso della Lombardia, che con legge n. 22 del 2018 aveva introdotto il primo esempio di autorità specializzata nella garanzia delle vittime di reato.

Successivamente, però, il Consiglio regionale lombardo ha parzialmente cambiato rotta, mantenendo la funzione di tutela delle persone offese, ma assegnandola a un organo con varie competenze nel campo delle fragilità (salute, infanzia, vittime di reato e persone con disabilità).

Anche in altre Regioni si è scelta questa seconda strada, affidando la tutela delle persone offese a organi che sono titolari di una serie di molteplici compiti,

In questa ottica è la scelta operata dalle Marche, dove – con una legge del 2008, alla quale successivamente sono state apportate diverse modifiche – si è dato vita alla figura del Garante regionale dei diritti, chiamato a occuparsi di: difesa civica, infanzia e adolescenza, diritti dei detenuti, contrasto alle discriminazioni e – da ultimo – sostegno alle vittime di reato (competenza attribuitagli nel marzo 2020).

Simile è stata la scelta effettuata più di recente dalla Basilicata: quest’ultima ha dato vita a un organo denominato «Garante regionale dei diritti della persona – Difensore civico» (l.r. n. 5 del 2021) il quale, tra le altre sue funzioni, vigila «sulla effettività dei diritti e degli interessi delle persone vittime di reato».

Da ultimo, la Giunta della Regione Lazio ha approvato una proposta di legge che prevede la mappatura delle realtà operanti nella Regione che offrano sostegno gratuito alle Vittime sia sul piano sanitario che quello legale.

Il Garante avrà il compito di assumere iniziative in favore delle Vittime in collaborazione con gli Enti Locali, Aziende Sanitarie, Scuole ed Associazioni e fornirà informazioni sulle denunce ed assistenza  psicologica, sanitaria, socio assistenziale, economica e legale alle Vittime.

Conclusioni

In definitiva, non sono poche le Regioni che, sulla base di documenti internazionali (Nazioni Unite, Consiglio d’Europa e Unione europea) e della legislazione penale statale, si si sono mossi per fornire alle Vittime di reato un’istituzione alla quale rivolgersi per ottenere varie forme di sostegno e già questo costituisce di per sé un segnale significativo di attenzione. Ma non è tutto!

Da un lato, infatti, questi esempi potrebbero orientare altre Regioni nella stessa direzione; dall’altro, non si può escludere che le scelte effettuate a livello regionale possano influenzare anche il legislatore statale, spingendolo a istituire un Garante nazionale delle Vittime di Reato.

Non sarebbe, infatti, la prima volta che le Regioni e gli Enti locali precedono lo Stato nella costituzione di un nuovo organo, come dimostra la nomina dei Garanti delle persone private della libertà.

Non si può, dunque, escludere che anche nel campo della tutela non giudiziaria delle persone offese da reato, nel prossimo futuro, si abbiano nuovi riconoscimenti legislativi questa volta a livello nazionale, come sarebbe auspicabile.

Mario Pavone