Le Leggi sugli appalti. Tornare al passato per salvarci il futuro?- di Pasquale Cialdini

Quasi tutte le forze politiche hanno individuato nella realizzazione delle «grandi opere» uno degli strumenti principali per uscire dalla crisi economica, tuttavia molto acceso è stato in questi ultimi giorni il dibattito sull’opportunità di utilizzare il «codice degli appalti» o di seguire il «modello Genova». I giornali hanno riportato le diverse posizioni che in modo molto sintetico si possono così riassumere:

1. coloro che propongono il «modello Genova» lo indicano come “l’unica strada da seguire per sboccare i cantieri fermi, superando le ferraginosità degli iter e la moltiplicazione dei passaggi burocratici che costituiscono il terreno fertile in cui prosperano i fenomeni illeciti”;
2. coloro che ritengono necessario seguire le procedure ordinarie, motivano la loro scelta, in quanto: “il modello Genova non può diventare il sistema per gli appalti in Italia, il codice degli appalti non può essere cancellato perché in larga parte recepisce le direttive europee in materia”. Ed alcuni hanno anche aggiunto che: “bisogna, però, lavorare per semplificare le procedure, per ridurre il numero delle stazioni appaltanti ed apportare alcune modifiche” ed inoltre che “non si deve consentire alle imprese cui è stato affidato l’appalto di poterlo poi subappaltare in modo indiscriminato”.

Entrambe le posizioni, sembra che non abbiano compreso che la causa del fallimento della gestione delle opere pubbliche, ed in particolare delle grandi opere, negli ultimi decenni è da ricercare soprattutto nella mancanza di un’adeguata programmazione e di una corretta progettazione. Questi difetti hanno comportato che le opere sono rimaste in gran parte incompiute o sono costate molto più del preventivato a causa di varianti, di sospensioni dei lavori e di riserve dell’imprese appaltatrici. Tutto ciò ha spesso favorito una dilagante corruzione con infiltrazioni anche di natura mafiosa.

E’ bene, quindi ricordare, che prima di attivare qualsivoglia procedura di appalto, le stazioni appaltanti devono accertarsi che il progetto sia stato realizzato correttamente.

Anche se sono passati molti anni, ricordo perfettamente che l’ultima raccomandazione che noi studenti abbiamo ricevuto dai nostri professori della facoltà di ingegneria è stata proprio sull’estrema cura ed attenzione che avremo dovuto dedicare nella nostra vita professionale alla progettazione; e ricordo anche bene che questa stessa raccomandazione è stata la prima che ho ricevuto dai miei superiori quando, pochi mesi dopo, sono stato assunto nel Ministero dei lavori pubblici.

Dopo qualche tempo, frequentando la biblioteca del Ministero, ho scoperto che la raccomandazione sulla “corretta progettazione” che avevo ricevuto aveva origini antichissime.  Sfogliando uno dei primi numeri del “Giornale del Genio Civile” (n. 6 del 1863)[1] ho rintracciato una delle primissime disposizioni del Ministero, in materia di opere pubbliche, la circolare n. 29 del 1° settembre 1863 con la quale il ministro Luigi Federico Menabrea[2], invitava gli Ingegneri Capi degli uffici del Genio Civile a “portare la massima cura ed attenzione nello studio e nell’accertamento delle condizioni particolari di ciascuna opera per scegliere ed applicare i migliori ed i più economici sistemi consacrati dall’esperienza”. La circolare poi proseguiva invitando i progettisti ad “usare ogni diligenza nella valutazione delle opere, nella determinazione dei prezzi relativi e nelle operazioni di calcolo che sieno fatte con quella più rigorosa esattezza che l’arte rende possibile”. La circolare ricordava, inoltre, che “nell’eseguimento dei lavori non dev’essere permessa variazione alcuna dei limiti stabiliti dal progetto. Qualunque modificazione, che alteri le forme o le dimensioni prescritte, o che porti aumento di opere, quantunque reso necessario da circostanze imprevedute, non sarà mai consentita se non sia espressamente approvata da questo Ministero”. L’insigne Ministro Menabrea concludeva con “un comando” che era al tempo stesso un auspicio: “Quando i signori Ingegneri prendano a cuore le premesse avvertenze, le opere potranno essere portate a termine nel rispetto dei tempi e dei costi preventivati”.

E’ proprio da quest’ultimo “comando” che bisogna partire per evitare il ripetersi dei fenomeni che hanno caratterizzato in questi ultimi decenni l’esecuzione delle opere pubbliche e specialmente delle “grandi opere”. Se si esaminano le numerose opere incompiute ed anche quelle che in corso d’opera hanno subito numerose varianti con aumenti considerevoli dei costi, si vedrà che erano prive di un’adeguata programmazione ed il loro progetto era fin dall’origine particolarmente carente e necessitava di varianti.

I governi che si sono succeduti non sono andati alla ricerca della causa principale, hanno solo pensato di risolvere i problemi modificando di continuo le leggi sugli appalti, come se queste fossero in grado di cambiare i comportamenti delle persone, ovvero dei progettisti, dei responsabili delle stazioni appaltanti e dei titolari delle imprese. Tutti sappiamo che la legge fondamentale sulle opere pubbliche del 1865 (L. 20 marzo 1865, n. 2248 allegato f) è rimasta in vigore per 130 anni ed insieme al “Regolamento per la Direzione, Contabilità e Collaudazione dei lavori dello Stato” (R.D. 25 maggio 1985, n. 350), ha consentito la costruzione dell’Italia nell’ottocento e nei primi quarant’anni del 900 e poi la ricostruzione nel secondo dopoguerra. La legge che l’ha abrogata nel 1994 (n.109/1994, cosiddetta Legge Merloni), in meno di venticinque anni, è stata più volte modificata e poi abrogata e sostituita da altre leggi che sono state a loro volta abrogate e sostituite[3].

Per intervenire sui comportamenti non si devono cambiare di continuo le leggi perché questo comporta anche difficoltà di interpretazione sugli ambiti di applicazione delle modifiche e questo aumenta a dismisura il contenzioso tra le stazioni appaltanti e le imprese che, molto spesso, hanno ottenuto attraverso le “riserve” corrispettivi molto più elevati di quelli pattuiti.  Per intervenire sui comportamenti si devono, invece, aumentare i controlli a partire dal progetto e poi durante l’esecuzione delle opere sul rispetto della legge vigente.

L’invenzione del “general contractor” introdotto nella legislazione italiana con la “legge Obiettivo” n. 443/2001 ha invece eliminato i controlli perché li ha affidati alla stessa impresa che da controllata diventa anche controllore di se stessa. Ma in questo settore anche la Corte dei Conti ha sbagliato quando “a sezioni riunite” ha sancito che gli errori e le omissioni del direttore dei lavori, anche se comportano un maggior costo per una pubblica amministrazione, “non costituiscono danno erariale”, se il direttore dei lavori non è un “pubblico funzionario” ma è un professionista nominato dall’impresa titolare di “general contractor”.

Naturalmente, sia per il controllo dei progetti che deve precedere l’appalto dei lavori, sia per le operazioni di controllo durante l’esecuzione dei lavori, le stazioni appaltanti devono essere qualificate e, purtroppo, tra le migliaia di stazioni appaltanti che ci sono in Italia, molte non sono affatto adeguate per questi compiti, pertanto uno dei primi compiti del Governo dovrebbe proprio essere quello di verificare la qualificazione delle stazioni appaltanti, riducendone conseguentemente il numero.

Altro punto su cui bisogna intervenire è quelle delle “riserve”, ovvero delle richieste spesso molto onerose (in alcuni casi hanno addirittura superato l’ammontare complessivo dell’appalto) di risarcimento per danni che le imprese dichiarano di aver subito durante i lavori di opere pubbliche  per colpa della stazione appaltante (allungamento dei tempi per indisponibilità delle aree, modifiche contrattuali a seguito di varianti progettuali, nuovi prezzi, applicazioni di penali non ritenute giustificate da parte delle imprese, difficoltà nella prosecuzione dei lavori per carenze progettuale, ecc.) E’ capitato sovente che le imprese hanno richiesto un risarcimento molto più alto del dovuto[4] ed in caso di riserve palesemente pretestuose ed infondate, l’impresa andrebbe punita, ad esempio, con un periodo di sospensione dal partecipare ad altre gare di appalto, in modo da evitare che, alla prima occasione, l’impresa ripresenti analoghe pretestuose richieste.

Da ultimo mi sia consentito rivolgere un suggerimento a tutte le forze politiche.

Sono d’accordo con loro che le opere da realizzare nel settore dei trasporti debbano avere assoluta precedenza, specie quelle nel settore ferroviario che aiutano a ridurre l’inquinamento come l’estensione, specie nel Sud, della rete ad alta capacità o l’elettrificazione di alcune tratte ferroviarie, ed i collegamenti ferroviari con i principali porti del nord (Genova e Trieste) e del sud Italia (Gioia Tauro, Bari e Taranto) come anche alcuni interventi nel settore stradale per eliminarne alcuni colli di bottiglia o per modificare alcune tratte particolarmente pericolose o congestionate.

Concordo anche sul fatto che la realizzazione di queste opere aiuteranno a superare la crisi economica.

Ho l’obbligo, però, di far presente che alcune di queste «grandi opere» necessitano ancora di alcuni approfondimenti progettuali e di valutazioni di impatto ambientale e, quindi, non possono e non devono essere ancora appaltati.

Ritorno, pertanto a suggerire di procedere immediatamente, senza alcun indugio con la realizzazione dell’ «opera grande» ovvero con gli interventi di manutenzione sia delle strade che delle ferrovie esistenti fornendo un congruo sostegno finanziario ai compenti Enti proprietari o gestori di strade e ferrovie. Questi interventi possono essere immediatamente appaltati e sicuramente la loro realizzazione non sarà ostacolata da nessun movimento ambientalista. Ricordiamoci tutti che nell’immediato dopoguerra l’«opera grande» della “ricostruzione” aiutò l’Italia ad uscire dalla crisi e solo al termine della ricostruzione si passò alle «grandi opere», ovvero alla costruzione delle autostrade.

Pasquale Cialdini

[1] Fin dalla costituzione del Ministero dei Lavori pubblici nel 1859 è stato pubblicato il Giornale del Genio Civile che mensilmente raccoglieva le disposizioni normative e la descrizione delle numerose opere pubbliche realizzate dagli uffici centrali e periferici del Ministero. Tutti i numeri del Giornale del Genio Civile sono consultabili nella Biblioteca del Ministero dei Lavori Pubblici (ora Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibile) in via Nomentana, 2.

[2] Luigi Federico Menabrea era ingegnere, professore al Politecnico di Torino e generale del Genio militare. E’ stato anche Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e dal dicembre 1862 al settembre 1864 Ministro del Lavori Pubblici ed infine da ottobre 1867 a dicembre 1869 Presidente del Consiglio dei Ministri.

[3] La legge sulle opere pubbliche (Legge n.2248, allegato f), del 1865 è durata 130 anni durante i quali l’Italia è stata dotata di numerosissime opere pubbliche, in particolare ferrovie e strade. Nel 1895 è stato pubblicato il RD n. 350 del 25/5/1895 “Regolamento per la direzione, contabilità e collaudo dei lavori dello Stato”, cui ha fatto seguito il DM del 29/5/1895 “Regolamento per la compilazione dei progetti di opere pubbliche dello Stato”. Intere generazioni di ingegneri hanno utilizzato questi tre importanti strumenti che hanno consentito la “costruzione e, nel secondo dopoguerra, anche la ricostruzione dell’Italia”. Nel 1994 è stata abrogata  dalla cosiddetta Legge “Merloni” n. 109/1994 che è stata poi abrogata dal D.Lgs n.50 del 18/4/2006. Il Regolamento n.350/1895 è rimasto in vigore fino al 2010, quando è stato abrogato dal Regolamento emanato con DPR n.207/2010. Il D.Lgs n.163/2006 è stato poi abrogato dal D.Lgs n.50 del 18/4/2016 che ha anche abrogato il DPR n.207/2010 di cui però ha lasciato in vigore alcuni punti in attesa della pubblicazione dei provvedimenti normativi necessari (ovvero di un nuovo regolamento). Il 15/7/2016 viene pubblicata sulla G.U. l’Avviso di rettifica che modifica 100 articoli su 220 del D.Lgs n.50/2016. Il 5/7/2017 viene pubblicato il D.Lgs n.56 del 19/7/2017 recante “disposizioni integrative e correttive al D.Lgs. n.50/2016” con il quale vengono apportate grosse correzioni per risolvere le criticità rilevate nel primo anno di applicazione del Codice degli appalti. Le modifiche ed integrazioni al D.Lgs. n.50/2016 sono continuate anche negli anni successivi e ad oggi siamo arrivati alla versione 7.8 (vedi appendice n. 1).

[4] In un recente contenzioso tra una nota impresa italiana e un’amministrazione pubblica, l’ammontare delle richieste dell’impresa per alcune riserve superava l’importo di 15 milioni euro. Dopo un lungo contenzioso, il  giudice ne ha riconosciuto solo centomila euro. In casi come questo, ovvero in presenza di riserve palesemente pretestuose ed infondate, l’impresa andrebbe punita dal giudice con la sospensione per un periodo di tempo dal partecipare ad altre gare di appalto.